香港税制体系下，低税政策或许是其中最耀眼夺目的元素之一。香港长期奉行简单低税率政策，税收营商环境在全球名列前茅。香港低税政策在大多数年份产生的财政盈余和积累的财政储备，令大多数国家和地区的政府羡慕不已。同时，香港又与传统的“避税天堂”不同，其作为国际金融中心的优势条件不仅体现在低税政策上，还包括“一国两制”下的制度优势、优良的法治传统、市场化及国际化的营商环境、稳健的基础设施配套、与国际接轨的监管制度、全面的金融产品、资讯和资金自由流通等。然而，随着时代的变革与发展，香港低税政策面临的种种挑战也随之凸显：从内部来看，新冠疫情对经济的冲击、人口老龄化的加剧等多重因素引发的财政压力，对香港低税政策的可持续性带来了挑战。从外部来看，经济合作与发展组织（OECD）和欧盟对低税管辖区的政治施压，也迫使香港不断对其税收制度进行调整。

香港低税政策的历史发展

  1.香港低税政策的起源

  基于历史原因，香港税制的设计和税收实践深受英国与其他英联邦地区税制以及普通法制度的影响，同时其发展变化亦受制于本地区的政治、社会与经济因素。香港低税政策的起源可以追溯至二战时期。在二战前，香港并未建立所得税制。1939年，英国对德国宣战。为了给英国政府提供战争所需的财政支持，港英政府主张在香港建立一个标准、统一的全球所得税制，但该方案遭到了香港商界的反对。在妥协之下，1940年颁布的《战时税务条例》建立了一套特殊的所得税制，其独特性主要体现在以下两个方面：从征税对象来看，并未对各类“所得”进行广泛和统一的征税，而是仅对物业租金、受雇所得和经营所得分别开征物业税、薪俸税和利得税。从征税范围来看，采用了属地税制，即仅就来源于香港境内的所得征税，而不就来源于香港境外的所得征税。上述规定奠定了香港税制简单、低税率和源泉征税的特征，并由1947年颁布并适用至今的《税务条例》所承继。在英国殖民统治时期，英国及港英政府多次试图废止这一在其眼中应具有“临时性”的特殊税制，重新建立一套标准的所得税制（即针对香港居民来源于香港境内和境外的各类所得征税），但由于遭到香港商界的激烈反对，实质性的改革始终未能获得成功。

  2.香港回归后低税政策的延续

  香港回归后，其税收体制并未发生质变。香港基本法第106条规定：“香港特别行政区保持财政独立。香港特别行政区的财政收入全部用于自身需要，不上缴中央人民政府。中央人民政府不在香港特别行政区征税。”第108条规定：“香港特别行政区实行独立的税收制度。香港特别行政区参照原在香港实行的低税政策，自行立法规定税种、税率、税收宽免和其他税务事项。”

  可见，香港基本法不仅规定香港特别行政区保持财政独立和税收独立，还明确提及参照原有的“低税政策”。上述规定是“一国两制”方针在财政税收领域的具体体现，维护和彰显了香港税收制度的独特性和优势。然而，如下文所述，香港基本法低税政策条款在内涵和效力上的争议，以及低税政策在长期运行中形成的制度惯性，使得香港税制日益难以全面应对各类内外经济社会挑战。

  香港低税政策的特征表现

  香港现行税制体系属于分类税制，以所得税为主，辅之征收行为税和财产税等。其中，《税务条例》及其附例《税务规则》是最主要的税法渊源。《税务条例》制定于1947年，历经多次税项修订后，仍保持简单、低税率及源泉征税的特点。总体而言，香港低税政策的特征表现可归纳为税种少、税率低、税基窄：

  第一，税种少。香港先后取消或停征了利息税（1989）、娱乐税（1993）、的士专营权税（1997）、海底隧道使用税（2000）、遗产税（2006）以及酒店房租税（2008）后，目前只存在3类直接税：利得税、薪俸税和物业税；8类间接税：博彩税、印花税、飞机乘客离境税、一般差饷税、车辆税、专利及特权税、费项税以及应课税品税项。世界上各个税收管辖区较为广泛开征的增值税和消费税，香港至今尚未引入。根据世界银行《2020年营商环境报告》，“纳税次数”指标主要衡量纳税人缴纳各类税费的总数、支付方式、支付频率和申报频率，香港的这一指标仅为3次，远低于23.1次的全球平均水平，在一定程度上反映出香港纳税人需要缴纳的税费总数在国际上处于较低水平。

  第二，税率低。香港薪俸税实行2%～17%的五档累进税率，但个人缴税总额不超过15%标准税率计算的数额，在国际上处于较低水平，特别是远低于奥地利（55%）、比利时（50%）、以色列（50%）、荷兰（49.5%）等国的个人所得税最高边际税率。就利得税而言，香港法团首200万港元的利得税税率为8.25%，其后的应评税利润则为16.5%，低于23.54%的全球平均企业所得税法定税率水平。此外，香港还针对特定研发、国际航运、金融等活动颁布了若干税收优惠，这些优惠将在法定税率的基础上进一步降低有效税率水平。

  第三，税基窄。总体而言，香港征税的范围和对象较为狭窄。首先，香港征税采用属地原则，仅就来源于香港境内的所得征税，不就来源于香港境外的所得征税。相较而言，目前在国际上完全采用属地税制的税收管辖区为少数，大部分税收管辖区均实行混合税制。其次，香港并未对各类“所得”均进行征税，而是分别开征利得税、薪俸税和物业税。此外，香港还对股息和资本利得免税，对股息和利息免征预提税。